Irská cesta ochrany oznamovatelů.
V tomto příspěvku bychom si stručně představili právní úpravu jedné ze zemí, která už má přijatou právní ochranu oznamovatelů, a to irský zákon o chráněných oznámeních (Protected Disclosures Act 2014). Ten byl přijat už v roce 2014 (tedy pět let před přijetím směrnice EU na ochranu oznamovatelů) a je považován za jednu z velmi povedených legislativních úprav.
Jako hlavní cíl irské úpravy byla stanovena ochrana veřejného zájmu, který tamní zákonodárce trefně lokalizoval v nejrůznějších oblastech života. Zákon se tak neomezuje pouze na chráněná oznámení trestných činů korupčních nebo v oblasti hospodářské kriminality, ale rozšiřuje ochranu na různé formy nekalého jednání (např. obtěžování na pracovišti; protiprávní užití veřejných prostředků; nebo poškození životního prostředí). Tím se snaží předcházet závažnějším problémům, ve smyslu hesla „radši předejít malému problému, než se z toho stane katastrofa.“
Kromě značného rozpětí věcného rozsahu zákona je dalším pozitivním prvkem široký okruh osob, kterým je ochrana přiznána. Chráněn je tak nejen oznamovatel-zaměstnanec, ale také jiní „pracovníci“, například agenturní zaměstnanci, dodavatelé a subdodavatelé nebo konzultanti (v našem právním pojetí tím můžeme chápat OSVČ). Chráněné jsou také třetí osoby, tedy například i rodinní příslušníci oznamovatelů, pokud jsou postiženi některým z odvetných opatření.
Ochrana oznamovatele
Mezi klíčové instituty zákona patří několik ochranných prvků. V první řadě je zaručena ochrana totožnosti oznamovatele, který je zaměstnancem dotčené osoby. V rámci této ochrany je například spor, následující po oznámení, veden před zvláštní komisí pro pracovní záležitosti (Workplace Relations Commission), a to v úplné anonymitě. Není tak ohrožena totožnost zaměstnance, ale ani osoby, které se oznámení týká, což snižuje šance na způsobení újmy na dobré pověsti některé z dotčených osob, pokud by se informace v oznámení následně projevily jako nepravdivé. Navíc, řízení před zvláštní komisí pro pracovní záležitosti je osvobozeno od poplatků, tedy nehrozí, že by oznamovatel musel platit vysoké soudní náklady protistraně v případě prohry. Řízení před zvláštní komisí pro pracovní záležitosti však nemůže využít nikdo jiný než zaměstnanec. Ostatní kategorie oznamovatelů, příp. poškozené třetí osoby, musí využít civilní žalobu na náhradu újmy projednávanou před civilními soudy. Nevýhodou civilních řízení je, že nejsou vedena v anonymitě a ani nejsou osvobozena od soudních poplatků. Irský zákon tedy poskytuje jinou míru ochrany pro zaměstnance než pro jiné kategorie oznamovatelů.
Rozdílnost míry ochrany jednotlivých kategorií oznamovatelů je patrná i z výhradní možnosti zaměstnance podat u civilního soudu návrh na předběžné opatření, týkající se jeho údajně nezákonného propuštění kvůli tomu, že učinil chráněné oznámení o trestné činnosti či jiných nekalých jednáních. Soud tímto opatřením může uložit zaměstnavateli povinnost, aby do dne rozhodnutí sporu o zákonnosti tohoto propuštění, zaměstnanci vrátil pracovní místo; nebo ho přiřadil na jiné, ne méně výhodné, místo; nebo obnovil jeho smlouvu. To v praxi znamená, že zaměstnanci bude opět vyplácena mzda, a tím pádem nebude ohrožen finančně-existenčními problémy plynoucími z ukončení pracovního poměru. Nedostatkem řízení o předběžném opatření je na rozdíl od řízení před zvláštní komisí (viz výše) jeho nedostatečná anonymizovanost, tedy totožnost ani jedné ze stran není chráněna.
Pokud oznámení naplňuje zákonné podmínky chráněného oznámení, je zaměstnanec chráněn proti nezákonnému propuštění. V případě, že zaměstnavatel neprokáže, že tak učinil ze zákonných důvodů (jinými slovy je prokázáno, že zaměstnavatel ukončil pracovní poměr se zaměstnancem právě z důvodu jeho oznámení), může zvláštní komise pro pracovní záležitosti, resp. odvolací soud, zaměstnanci přiznat kompenzaci až do výše pětinásobku mzdy, resp. platu (dosud v takové výši žádnému oznamovateli v Irsku nebyla kompenzace poskytnuta.)
Kompenzace však může být až o 25 % snížena v případě, že oznamovatelovou jedinou nebo hlavní motivací nebylo pouze prošetření nekalého jednání, ale například také osobní prospěch. S podivem je, že zákon výslovně stanoví, že motivace má být irelevantní,1 nicméně možnost snížení kompenzace je s touto podmínkou přímo v rozporu. Pro úplnost je možné dodat, že jedna z podmínek pro poskytnutí ochrany ve třetím stupni je podmínka, že oznámení nesmí být činěno pro osobní prospěch. Snížení kompenzace pochází z britského vzoru, který však neobsahuje výslovné ustanovení, že motivace má být irelevantní. K dispozici prozatím není relevantní judikatura, irský systém je tak velmi rozporný, když přes ustanovení o irelevanci motivace prakticky stanoví podmínku dobré víry. To je předmětem řady diskusí mezi odborníky, zejména s ohledem na problematické dokazování této “jiné motivace.” Takové snížení se ještě ani v rozhodovací praxi WRC ani soudů neobjevilo.
Zaměstnanec i jiné kategorie oznamovatelů se mohou proti jakékoli další formě odvetných opatření (např. přeřazení na nižší pozici, snížení mzdy, disciplinární řízení, předčasné ukončení smlouvy s dodavatelem/konzultantem, nátlak, zastrašování nebo diskriminace) bránit civilní žalobou na náhradu újmy. Nicméně je třeba upozornit, že oznamovatel-zaměstnanec si musí vybrat, zda se bude bránit proti nezákonnému propuštění nebo jiné formě penalizace před civilními soudy. Tím je jeho ochrana poměrně značným způsobem oslabena.
Tři stupně oznámení - interní, správnímu orgánu, externí
Možností, které může zaměstnanec pro své oznámení využít je hned několik. První stupeň je interní, kdy zaměstnanec činí oznámení prostřednictvím svého zaměstnavatele nebo jiné určené osoby, případně v rámci právního poradenství, které oznamovatel za tímto účelem vyhledá. Nicméně, v mnoha případech může mít oznamovatel legitimní důvod nechtít oznámení učinit prostřednictvím prvního stupně. Taková situace vznikne například proto, že je oznamovatel přesvědčen o zapojení samotného zaměstnavatele do nekalého jednání; nebo se jedná o ohrožení a riziko tak závažného charakteru, že je na místě jej oznámit někomu, kdo může zakročit neprodleně (např. v případě vážných hygienických pochybení, nebo ohrožení bezpečnosti a zdraví při práci). Využití prvního stupně může být dále nedostatečné v případě, že k učinění oznámení zaměstnavateli již došlo, ale ten v tomto směru nepodnikl žádné kroky a údajné nekalé jednání pokračuje dále. V takovém případě může využít stupeň druhý a učinit oznámení příslušnému správnímu úřadu. Poslední možností je třetí stupeň, představující učinění oznámení jakýmkoli jiným způsobem, například na sociálních sítích nebo prostřednictvím médií. Ovšem čím vyšší stupeň oznámení osoba využije, tím náročnější podmínky musí naplnit, aby mu ochrana byla poskytnuta (pro složitost těchto podmínek není v kapacitních možnostech článku je více přiblížit, více například zde.)
Je nutné podotknout, že vhodné pojetí právní úpravy využití druhého kanálu, tedy učinění oznámení prostřednictvím správního úřadu, je předmětem sporů mezi irskými i dalšími evropskými odborníky na danou problematiku. Směrnice EU umožňuje členským státům zvolit, jaká forma bude podle nich pro tento kanál nejvhodnější. Externí oznámení tak může být realizováno například jako jeden nezávislý správní úřad; nebo ve formě několika zvláštních správních úřadů, jejichž příslušnost se liší dle oblasti, jíž se oznámení týká. V rámci druhé z uvedených možností (tu si zvolilo právě Irsko) je tak například k přijímání oznámení, týkajících se nekalého jednání v oblasti daní, příslušný finanční úřad; pro oznámení týkající se porušení povinností na poli ochrany životního prostředí zase jiný specializovaný úřad. Problémem je, že takových úřadu je v Irsku více než 70, a správně zvolit příslušný úřad tak není pro oznamovatele nejsnazším úkolem. Musí totiž nejdřív „správně právně“ posoudit, do jaké kategorie nekalé jednání spadá a následně podle vládního nařízení a seznamu úřadů určit, k jakému úřadu má oznámení podat. Pokud však nezvolí správně, bude takové oznámení posouzeno stejně jako například oznámení prostřednictvím médií (třetí stupeň), takže bude muset naplnit mnohem náročnější podmínky poskytnutí ochrany.
Už nyní je zřejmé, že taková úprava nesplňuje některé požadavky stanovené směrnicí EU, a bude proto muset dojít k jejím legislativním změnám. Směrnice EU apeluje zejména na to, aby měl oznamovatel přístup k jednoduchým a srozumitelným informacím, nejlépe na jednom místě, dle kterých by mohl učinit informované rozhodnutí o tom, zda, jak a komu oznámení učiní. Irský systém je v současném pojetí složitý i pro osoby s právním vzděláním, natož pro běžné zaměstnance. Ačkoliv názor, dle kterého je vhodné, aby oznámení např. v oblasti životního prostředí řešili odborníci na tuto oblast, a naopak oznámení ve zdravotnictví řešili odborníci jiní (viz irský systém), je logický, v praxi bohužel nefunguje. Ne všechny specializované irské správní úřady mají totiž dostatek pravomocí k vyšetřování, a proto se nezřídka stává, že pověří vyšetřováním případu zaměstnavatele oznamovatele (který je často samotným objektem oznámení). Takový postup se však zcela příčí účelu možnosti využití druhého kanálu a odporuje i směrnici EU. V tomto ohledu bude proto zajímavé sledovat, s jakou změnou v úpravě věcné příslušnosti správního úřadu pro oznamování irský zákonodárce přijde.
Ve světle výše uvedených aspektů lze říci, že ačkoliv irský systém ochrany oznamovatelů není dokonalý (nedostatečná ochrana totožnosti v řízení o předběžném opatření; složitost úpravy oznámení správnímu úřadu; nebo nerovnost ochrany mezi zaměstnanci a jinými pracovníky), přesto se jedná o velmi progresivní a komplexní právní úpravu, ze které by si mohl český zákonodárce vzít příklad a přizpůsobit jej českému právnímu prostředí a všem jeho specifikům.
Luisa Blahová, Oživení, o.s.
